一、我国社区矫正制度的渊源

    （一）我国社区矫正制度的实践渊源

20世纪90年代初期，我国提出了开展街道和居委会社区建设的工作。经过十年的建设和探索，2000我国年开始推广城市社区建设工作。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、上海、天津、山东、江苏、浙江六个省市先行开展社区矫正试点工作，正式拉开了我国全面开展社区矫正工作的帷幕。2005年，司法部下达扩大社区矫正试点工作的《通知》，将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等十二个省（市）列为第二批开展社区矫正的试点。随着改革开放和社会主义民主法制建设进程的加快推进，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。10年来，社区矫正工作按照“积极稳妥、依法规范、协调配合、质量为本”的原则，在教育矫正、监督管理、帮困扶助等方面逐步探索形成了一套行之有效的做法和经验。社区矫正在维护社会稳定、促进经济发展、构建和谐社会中的重要作用开始显现。据统计，截止2010年12月底，全国31个省（区、市）已开展了社区矫正工作，覆盖全国90%以上的地（市、州）、72%的县（市、区）和65%的乡镇（街道）。全国已有25个省（市）司法厅（局）、189个地（市、州）、1135个县（市、区）司法局设立了专门的社区矫正工作机构[1]。实践证明，社区矫正符合现阶段我国经济社会发展要求，符合人民群众对社会和谐稳定的现实需要，是一项符合我国国情的法律制度。

    （二）我国社区矫正制度的法律渊源

    1.社区矫正制度的刑法渊源

我国将社区矫正定位为与监禁刑对应的非监禁刑执行方式，因此刑法对管制、缓刑、假释、剥夺政治权利的刑罚制度的规定，是我国社区矫正制度的最主要法律渊源。

    （1）管制刑适用的刑法依据。管制是对犯罪分子不予关押，但限制其一定人身自由，由公安机关管束和群众监督改造的刑罚方法。我国刑法第三十八条第二款规定：“判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”第三款规定“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正。”管制的适用对象，根据我国刑法的规定，主要适用于罪行较轻、人身危险性较小、不致剥夺人身自由的犯罪人，由此可以看出，管制刑是很适合适用社区矫正的刑罚制度的。

    （2）缓刑适用的刑法依据。刑法第七十六条明确规定：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正。”我国的缓刑制度，是惩办与宽大相结合、惩罚与教育改造相结合刑事政策的重要体现，也是专门机关与人民群众相结合的方针在刑罚运用中的具体体现。对于缓刑犯罪分子适用社区矫正，有利于教育改造犯罪分子，实现我国刑罚的目的；更有利于实现刑罚的社会化；有利于社会安定。

    （3）假释适用的刑法依据。刑法第八十五条规定：“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正。”假释制度有利于激励犯罪分子努力改造，争取早日回归社会，对假释犯罪分子实行社区矫正更加可以化消极因素为积极因素，营造良好的社会氛围。

    （4）剥夺政治权利并在社会上服刑的刑法依据。剥夺政治权利是剥夺犯罪分子参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法。剥夺政治权利作为一种附加刑，既可以附加适用， 也可以独立适用。附加适用时，是作为一种严厉的刑罚方法适用于重罪；独立适用时，是作为一种不剥夺人身自由的轻刑而适用于较轻的犯罪。《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》规定，被剥夺政治权利并在社会上服刑的人员适用社区矫正。剥夺政治权利并在社会上服刑，是较轻的刑罚，实行社区矫正，有利于节约司法资源，更合理的配置社会资源，更加有效的完成对犯罪分子的监督改造。

    2.社区矫正的刑事诉讼法渊源

    将于2013年1月1日生效的的刑事诉讼法修正案第二百五十四条对暂予监外执行作了修改：“对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：“(一)有严重疾病需要保外就医的；(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；(三)生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。”“对被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行。“对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”“对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”

    3.社区矫正的地方性法规、部门规章和规范性法律文件渊源

    最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《通知》、《意见》，详细地规定了社区矫正的概念、性质、适用范围、任务、工作分工及试点的意义。《通知》和《意见》明确将社区矫正的实际监督、矫正和服务职权交给司法行政部门，具有对刑罚执行权或司法权的重大调整。公安、检察、法院和司法行政机关各部门内部制定了文件。如司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。该《办法》是目前各地开展社区矫正工作的最直接、最明确的规范性依据[3]。在社区矫正试点与试行过程中，各试点省、市、自治区政法机关制定了一些地方性的带有政策指导性的文件，对于社区矫正的发展起到了一定的促进和指导作用，属于广义上的社区矫正法律渊源。

    4.社区矫正国际法依据

    我国政府历来重视人权保障，并在刑事执行方面不断加强国际合作。我国政府签订、加入或承认的国际条约和作为联合国常任理事国参与起草的有关社区矫正的法律文件，如《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》，根据“条约必须遵守”的原则，应该也是我国社区矫正的法律依据[2]。

    二、我国社区矫正制度存在的问题

    虽然我国在多个地区开展了社区矫正的试点工作，《刑法修正案（八）》以及《刑事诉讼法》修正案对社区矫正也都有所涉及，在《刑法修正案（八）》第二条、第十三条、第十四条以及第十七条规定了对管制、缓刑、假释等犯罪分子实行社区矫正。在《刑事诉讼法》修正案第二百五十四条、第二百五十八规定了对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯实行社区矫正。但是对于社区矫正制度的规定还是比较原则，没有细化。同时由于我国社区矫正工作起步较晚，且现行刑事法律规定与社区矫正试点工作规范之间存在矛盾、冲突，一定程度影响着我国社区矫正制度的发展。在此，本文从我国社区矫正制度的司法实践出发并结合国外相关制度，对我国社区矫正制度存在的问题进行讨论。

    （一）社区矫正法律依据缺失，立法层次不足

    当前对于社区矫正的法律依据主要是《刑法修正案八》、《刑事诉讼法》修正案以及《监狱法》，它们主要是针对管制、缓刑、假释、暂予监外执行以及剥夺政治权利并在社会上服刑的犯罪分子实行社区矫正，而没有对社区矫正的具体实施做专门规定。另外，由于指导我国社区矫正试点的规范性文件层级不高，受立法绝对保留原则影响，使社区矫正制度存在的法律依据受到各方质疑，与当初设立社区矫正制度的初衷相违背。由于存在上述立法方面的不足，使社区矫正制度在我国的推广受到一定阻碍，造成社区矫正工作执行不力的尴尬局面，从而影响这一刑罚方式积极效果的发挥。事实上，社区矫正制度在法律规范方面的缺失，已经成为妨碍社区矫正工作开展的瓶颈。

    （二）社区矫正的执行主体不明确

    根据目前的法律规定，公安机关是对社区矫正适用对象的监督管理主体。而两院两部《通知》中则明确规定司法行政机关主导社区矫正工作的开展，公安机关处于“会同、配合”的地位，街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作。这样的规定，导致了社区矫正执行主体的不明确，难以保证社区矫正在司法实践中的执行效果。

    （三）社区矫正工作人员素质不高

    社区矫正作为我国新型的刑罚执行制度，其在我国的实行效果很大程度上取决于矫正工作人员自身的素质。社区矫正工作人员一方面要对被执行人员进行监督管理，以保护社区公众的安全。另一方面要对被执行人员进行矫正工作，通过对他们进行指导、解答和教育，使他们顺利完成改造，重新融入社会。因此，社区矫正工作人员肩负保护公众和改造服刑人员的双重任务。西方发达国家在实施社区矫正时，一般都要建立专门的社区矫正机构，培养一批职业化和专业化的矫正人员。而在我国实践中，社区矫正工作人员专业化、职业化程度不高，他们有的来自监狱、管教所、司法行政部门，有的是街道干部、退休教师以及社会的志愿者。在一些社区矫正的试点中，仅仅对上述人员进行 1-3个月的短期培训，即可持证上岗从事矫正工作。面对这种现状，社区矫正制度在我国的发展前景不得不令人感到担忧。

    （四）社区矫正工作难以获得群众理解

    人民群众对社区矫正制度的不理解成为社区矫正工作实施过程中的困境之一。公众由于对社区矫正制度缺乏了解甚至是产生误解，认为社区矫正将罪犯放入社会之中，是放纵罪犯、危害社会安全之举。因此，在社区矫正的实施过程中，一些群众表现出过度的忧虑、恐惧，对被执行人员产生严重的抵触心理，尽量避免与服刑人员接触。这不仅在心理上影响了服刑人员融入社会的积极性，也给社区矫正工作带来了许多困难。

    三 、我国社区矫正的种类和措施

    2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中，根据我国现行法律的规定，列举了社区矫正的五种类型：管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利。这五种类型有刑种，如管制和剥夺政治权利；也有自由刑的缓执行，如缓刑；还有自由刑在执行中的变通或替代措施，如暂予监外执行和假释。这五种类型除了暂予监外执行是在刑事诉讼法中规定外，其它都是在刑法中规定。根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定，我国社区矫正的措施主要包括以下几类：

    1.日常教育措施

    《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第28条至第31条对日常教育作了具体规定，主要内容是司法所承担的“五个应当”教育：一是应当采用培训、讲座、参观、参加社会活动等多种形式，对社区服刑人员进行形势政策教育、法制教育、公民道德教育以及其他方面的教育；二是应当采取个别谈话的方式，对社区服刑人员进行经常性的个别教育；三是应当每月对社区服刑人员的思想动态进行分析，遇有重大事件，应当随时收集分析，并根据分析的情况，进行有针对性的教育；四是应当聘请社会专业人员，定期为社区服刑人员提供心理咨询服务，开展心理健康教育；五是应当组织社会团体和社会志愿者对社区服刑人员开展经常性的帮教活动，并通过社区服刑人员的亲属加强对社区服刑人员的教育。

    2.公益劳动措施

    《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第32条对公益劳动作了原则性规定：司法所应当按照符合社会公共利益、社区服刑人员力所能及、可操作性强、易于监督检查的原则，组织有劳动能力的社区服刑人员参加必要的公益劳动。

    3.犯罪矫正措施

    《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第23条对犯罪矫正作了原则性规定：司法所应当全面掌握社区服刑人员的犯罪原因、犯罪类型、危害程度、悔罪表现、家庭及社会关系等情况，进行综合分析。同时根据社区服刑人员被判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释和剥夺政治权利的不同特点，制定有针对性的教育改造计划和措施，并根据矫正效果和需要，适时作出调整。从试点情况来看，犯罪矫正措施主要有两个方面：一是心理矫正。其内容主要包括：心理健康教育、心理测验、心理咨询和心理疾病治疗。二是行为矫正。在试点工作中，各地通过对社区矫正对象的单位、家庭情况进行走访了解，确定监督人，组成监督考察小组，签订监督协议，制定和落实行为矫正措施，大力开展有针对性的、社会化的社区矫正活动，使矫正对象在相对宽松的环境下进行改造，能够使其尽快融入社会，避免重新犯罪。[5]

    4.考核奖惩措施

    《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第34 条规定，司法所应当建立对社区服刑人员认罪悔罪、遵纪守法、学习劳动等方面表现情况的考核制度。根据考核结果，对于表现良好的给予表扬奖励；对符合法定条件的，依照法定程序提请有关部门予以减刑。对违反法律、法规和社区矫正的有关规定，但尚未构成重新犯罪的，视情节轻重给予警告或者提请有关部门给予警告、记过、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释或者收监执行。

    四、我国社区矫正法律体系的构想及建议

    2007 年5 月，司法部在北京召开的社区矫正试点工作专家小组会议。与会专家认为，社区矫正的立法可以“分三步走”，即在刑事诉讼法的修改中，先对社区矫正做出原则性的规定；然后起草一个刑法修正案，专题规定社区矫正相关内容[6]；条件成熟时，制定与《监狱法》并行的《社区矫正法》或者将两者通盘考虑制定统一的《刑罚执行法》。

    （一）完善社区矫正立法体系

    1.制定统一的《社区矫正法》

    社区矫正在我国试点已10 年时间，如果制定《刑事执行法》工作强度过大，困难过多，最重要时机还不成熟。从社区矫正的功能、长远发展，以及国外社区矫正的实践来看，单独制订《社区矫正法》，规定社区矫正的含义、理念、原则、机构设置、队伍建构、经费保障、社区矫正的种类、程序、具体制度，是完善我国社区矫正法律、促进社区矫正依法发展的重要途径。亦是目前解决社区矫正配套制度无法可依的最便捷途径。

    2.各省、市、自治区根据地方特点制订地方性法规

    社区矫正的实行应尊重地区差异，在不违反法律的前提下，调动地方创新发展的积极性，允许制定地方性法规，保障社区矫正运行机制的生机与活力。从我国国情来看，东西部、城市与乡村无论在经济发展、社会文化、还是生活习惯都存在很大差异。由于社区矫正与各地社会发展水平关系紧密，因此社区矫正能否开展、怎样开展，需要赋予地方一定的自由度和灵活性，体现地区差异。随着社区矫正在全国的试行，各种矫正措施、矫正程序和矫正方案以及各具特色的社区矫正模式会不断涌现。待试行一段时间后，进行审慎地总结，将那些符合社区矫正实际、有强大生命力的保留下来，为制定统一的社区矫正法作好准备。[7]

    3.司法部制订部门规章

    司法部作为主管社区矫正工作的最高行政机关，根据社区矫正工作的需要，在不违背法律和行政法规的前提下，制订一些对全国各地具有指导意义的部门规章，或者对法律规定进行解读，也是完善社区矫正法律体系的重要组成部分。

    4.社区矫正的司法程序及规章制度

    完善社区矫正司法程序是依据刑罚执行法这个本质属性，没有完善的法律程序保证, 社区矫正将沦为空谈。两高、两部的《通知》并没有关于社区矫正的程序性规定, 只规定了公安、检察院、法院、司法行政机关的分工及职责, 而对于社区矫正工作如何开展、工作流程、各阶段的衔接、社区矫正的管辖、矫正效果的评估等并没有明确规定, 导致社区矫正工作无序化。目前， 社区矫正试点阶段，应严格遵守各个程序，法院应保证矫正对象依法及时宣告、文书及时到位；公安机关及时核对矫正对象的居住地址，并将矫正对象的有关资料移送至司法机关的社区矫正办公室；对于监外执行、假释的罪犯：监狱应及时将相关材料移送社区矫正办公室；矫正办公室派员对矫正对象进行教育、引导、训诫、服务、培训、考核、评定等监督管理工作；检察机关应加强执法监督力度，对不符合法律规定的提出检察建议。[8]

    （二）统一执法主体，建立专门的矫正执行机构

    根据现有的法律规定, 五种社区矫正对象由当地的公安机关实施监督管理权。刑事诉讼法第217 条、218条、214 条, 刑法第76 条以及《治安处罚管理条理》第24 条分别规定缓刑、假释、管制、剥夺政治权利、暂予监外执行的罪犯由公安机关监督考察。两高两部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定：由司法行政机关牵头组织成立专门机构替代公安机关行使对监外服刑人员的监管职能，划定社区矫正对象的适用范围，提出社区矫正工作的任务，公安机关配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察。这样一来，《通知》与现行刑法、刑事诉讼法的规定相冲突,导致执法主体与工作主体不明, 直接影响到基层社区矫正机构的合法性和强制力, 同时, 也使社区矫正工作关系复杂、程序繁琐, 以致矫正工作难以顺利开展。为此, 应当依法建立社区矫正专门机构, 配置专门的矫正队伍, 以明确规范社区矫正机构及矫正工作人员的职责和义务。从公安机关与司法行政机关的职能、任务及法律分工等方面分析, 社区矫正应统一由司法行政机关行使, 原因在于: (l) 我国的大多数罪犯的监禁矫正是由司法行政机关行使, 将社区矫正也归于司法行政机关行使, 可以使杜区矫正与监禁矫正两种行刑方式相辅相成, 降低行刑成本， 实现刑罚的功能与目的。(2) 我国基层司法所的建设正不断完善, 已经形成比较健全的组织体系,完全可以胜任此项工作。(3)公安机关的职能是侦破刑事案件和制止犯罪, 维护社会安定, 而社区矫正则是对五种对象的监督考察, 促其认真悔过, 重新做人, 复归社会。另外, 公安机关任务也比较繁重, 由其负责社区矫正的监督管理工作易流于形式、无暇顾及。(4)世界各国的社区矫正工作绝大多数是由司法行政部门组织行使。

    （三）提高社区矫正工作人员素质，加强队伍建设

     当前我国的社区矫正执行主体中高素质的管教人才缺乏，专业化的矫正队伍的建立还有待加强。从国外成熟的社区矫正队伍组成来看，社区矫正工作必须进行专业分工，形成专业化的工作团队，共同协作完成对矫正对象的矫正工作。西方国家对社区矫正工作者的选拔是十分严格的，不仅要求其具有社会学、教育学、心理学、法学等有关的专业知识，还必须参加相关的培训，并且，在人员配置上十分注重科学、合理配置不同专业背景的工作者。[9]具体说来，我国可考虑建立一支由两类4种人组成的社区矫正工作者队伍：第一类是社区矫正执法人员，由司法所中负责社区矫正刑罚执行事务的国家工作人员组成。第二类是社区矫正辅助人员，即协助社区矫正执法人员开展社区矫正工作的人员。具体包括3种：第一种是专职的社会工作者。其是根据一定条件选择并经培训后对社区矫正服刑人员开展相关社会工作的全日制专业人员；第二种是合同矫正工作者。即通过订立合同开展社区矫正工作的专业人员；第三种是社区矫正志愿者。即无偿地为社区矫正工作提供一定服务的社区居民[10]。对社区矫正执法人员，我们应开展专业培训与资格考核，制定严格的社区矫正执法人员的标准，使他们把握对罪犯进行改造和矫正的特点和规律，掌握相应的工作能力和方法，保证执法工作人员的素质，确保矫正工作的质量。鉴于我国目前丰富的毕业生资源，可以通过选拔考核等方式吸收具有相关专业背景的毕业生加入到社区矫正的队伍中来。对他们进行培训，提供相应的薪金和福利，提供发展的空间和机会。对专职的社会工作者与合同矫正工作者，也要保证他们的专业性，注重矫正工作的专业培训[11]。同时，广泛吸纳具备社区矫正工作能力的社区志愿者和民间团体，通过他们增强社区矫正的后备力量和工作实力，不断壮大社区矫正工作队伍。

    （四）加强宣传，打消人民群众的顾虑

    针对社区矫正过程中存在的人民群众对社区矫正的不理解和不支持，社区矫正工作主体应多渠道、多层面地宣传开展社区矫正工作的价值和意义，倡导科学的刑罚理念，淡化民众的重刑报应思想，唤醒他们对社区矫正事业的参与意识。通过向群众讲解宣传使他们明白，社区矫正的对象都是经过司法部门按照严格的标准予以筛选和鉴别，已经不具有社会危害性的罪犯。并且服刑人员是在社区矫正组织的严密监控下执行刑罚，如果服刑人员在社区矫正过程中，有违反社区矫正制度的行为，如危害小区居民的生活秩序、脱逃等情况，那么就会对他执行监禁矫正的刑罚措施。通过一系列的说明，让人民群众从思想观念上消除对社区矫正刑罚执行方式的顾虑，为社区矫正制度的发展赢得良好的群众基础。

    五、结 语

    综上所述，要构建我国社区矫正制度，必须在遵循司法规律的基础上，结合我国的具体实际，科学地借鉴外国的丰富经验，不断完善社区矫正各项司法制度。各级司法机关应该以刑法修正案八以及刑诉修正案的通过为契机，认真地履行职能，坚决贯彻落实中央关于司法体制和工作机制改革的决策部署，扎实做好构建社区矫正制度的各项工作，使这一刑罚制度在我国更好更长远的发展。